size="6">하수처리장
BOT사업, 시장원리로 극복

(中國環保産業 2003.03 郭險峯,劉成軍)

height="331" align="left">인구성장과 도시화 그리고
경제발전에 따라 물 수요량과 오수배출량의 급속한 증가추세가 지
대한 관심을 받게 되었다. 중국은 10차 5개년 개발계획 기간동안
도시의 급수 및 하수처리능력을 높이는데 전력을 다함으로써 전국
적으로 4,500만㎥의 일일 물 공급량과 3,000만㎥의 일일 하수처리능력을
새로 확보할 계획이다. 하지만 현재 중국도시의 물 공급 및 하수처
리 기초시설투자 현황을 고려할 때 위와 같은 목표달성은 그리
낙관적이지 못하다. 기존의 계획경제체제 하에서 형성된 정부주도
의 급수 및 하수처리시설에 대한 건설, 운영 그리고 관리는 모두
시정부가 주체가 되었기 때문에 경쟁이 없고 시장원리가 적용되지
않아 급수 및 하수처리 기초시설로 인한 부채증가,운영능력수준의
저하라는 국면을 벗어날 수가 없었다. 도시 급수 및 하수처리의 심
각한 현황과 막대한 자금압박에 직면하여, 기존의 투자체제를 유지한
채 사회 및 경제발전의 박자를 맞추기에는 역부족이다. 사회화, 경
제화 그리고 다원화된 투자체제를 모색하는 일은 도시의 오수 등의
오염물질 처리에 있어 시급한 당면과제로 떠오르게 되었다.

기존의 급수 및 하수처리 투자체제

기존의 급수 및 하수처리 투자체제의 특징은 정부가 최대 투자자이
고, 투자목표는 주로 환경과 사회적 효율을 높이는데 맞추어졌기
때문에 경제적 효율문제는 투자과정에서 배제되었다. 따라서 기존
의 투자체제는 다음과 같은 심각한 폐단이 있을 수밖에 없다. 첫째,
투자경로가 단일하고 경제이익추구원리가 결핍되어 민영기업의 참
여가 제한되었다. 이로 인해 급수 및 하수처리에 필요한 자금부족으로
일부 대형 프로젝트가 지연되는 결과를 초래한 반면 대량의 민간유
휴자금은 투자방향을 찾지 못하는 현상이 생겨 궁극적으로 자금과
프로젝트와의 모순을 가져왔다. 둘째, 투자원가상승으로 인하여 정
부와사회 모두에게 막대한 부담을 안겨주었다. 기존의 투자체제는
정부자신이 주요 투자주체가 되기 때문에 경제적 효율이라는 개념
이 없었다. 이로 인해 투자는 원가계산이 인위적으로 이루어졌고 그
액수는 기술학적으로 계산된 원가보다 상당히 높게 책정되어 재정
자금의 심각한 낭비와 투자효율의 저하를 초래하게 되었다. 셋째,
투자효과가 떨어졌다. 프로젝트에 대한 정부의 수준이하의 관리운
영능력으로 인해 일부 수 처리 프로젝트는 실제사정에 맞지 않게 이루어졌
다.
예를 들어 일부 도시의 하수처리프로젝트 시행과정 중, 낙후된 하
수도 네트워크건설로 인해 하수처리장의 완공에도 불구하고 처리할
오수가 모자라는 결과를 초래하게 되는 경우가 생겼다. 정부가 단
일 주체로 투자, 건설 그리고 운영을 전담하는 체제로는 경제적
효용을 떨어질 뿐 아니라 부채만을 떠 안게 될 것이고, 참여가 제
한된 민영기업의 경우는 그저 옆에서 불구경만 하는 상황이 전개될
것이 분명하다. 따라서 기존의 급수 및 하수처리 투자체제에 대한
개혁을 통해 정부주도의 단일한 투자체제에서 다원화된 투자체제로의
방향전환은 필연적 추세라고 하겠다.

다원화된 투자체제

기존의 수 처리 기초시설 투자체제는 중국의 사회경제발전에 걸림
돌이 되어왔는데, 근래 중국 사회주의 시장경제체제의 점진적인 건립과
보완에 맞춰 수 처리 기초시설 투자체제도 구조적 변혁이 이루어지
고 있다. 원래의 정부 단일투자체제는 각종 경로를 통해 변화가
발생하고 있으며 수 처리 기초시설투자의 새로운 국면이 점차 형성
되고 있다. 단일한 투자금액모집경로는 점차 여러 경로로 다원화되고,
단일 투자주체도 점차적으로 다수 투자주체로 바뀌고 있다. 이로
인해 수 처리 기초시설 투자체제는 다경로(多經路), 다원화(多元化)의
국면을 맞이하게 되었다.

1) 민영기업 투자참여의 필요성과 실행가능성


현재 중국의 수처리 기초시설의 발전을 가로막는 가장 큰 걸림돌
은 바로 자금문제이다. 국가건설부산하 도시건설과에 의하면 10차
5개년 개발계획 기간 동안 중국 도시의 기초시설건설은 대략 1조위
엔(元)의 자금이 소요될 것이고, 그 중 중앙과 지방정부가 약
2000-3000억위엔을 출자하고, 나머지 7000-8000억위엔은 은행대
출, 외국자본, 사회투자 등의 방식을 통해 자금마련을
할 계획이라고 한다. 상하이시를 예를 들면, 앞으로 5년 내에 상하
이에서 이루어지는 대형 수리프로젝트와 도시 상하수도건설에 최소
400억위엔의 소요자금이 예상되는데, 이 중 상하이 정부는 많아야
60억위엔의 투자금액을 출자할 뿐이고, 나머지 300여억위엔의
자금은 기타 경로를 통해 조달 받을 계획이다. 따라서 투자라는 각
도에서 바라볼 때 민영기업의 수 처리 기초시설영역으로의 진입은
필연적일 수밖에 없다.

2001년 12월, 국가계획위원회는 <국가계획위원회의 중소기업투
자에 대한 격려 및 촉진에 관한 의견>을 공포하면서
민영기업의 도시 기초시설건설 참여에 대해 격려하였고, 2002년 9
월에는 국가계획위원회, 건설부 그리고 국가환경보호국 연합으로
<국가계획위원회, 건설부, 국가환경보호국의 도시 오수, 오수처
리 산업화 추진에 관한 의견>을 공포하면서, 각종 소유제
경제체제의 참여와 경영을 격려하여, 사회주의 시장경제체제에 알
맞은 투자와 운영관리체제를 점진적으로 수립할 것임을 밝히고 있다.
이는 바로 정책적으로 민영기업이 수 처리 기초시설 건설에 참여
할 수 있는 가능성을 제시한 것이라 하겠다. 그 외에, 민영기업
자체도 현재 수 처리 기초시설 건설영역에 진출할 만큼 충분한 실
력을 갖추고 있는 상태이다. 20년 간의 경제발전을 거치면서 중국의
민영기업들 가운데 상당한 실력을 갖춘 대기업들이 생겨났다. 전
국 공상연맹 경제부가 선정한 1998년도 100대 민영기업 중에서
41개 기업이 영업수지와 자산규모가 모두 5억위엔 이상을 기록하
고 있고, 위와 같은 민영기업들은 비교적 대형 기초시설 건설프로젝트라
할지라도 충분히 소화시킬 능력을 갖추고 있다. 사실 현재도 많은
민영기업들이 수리(수리)사업영역에서 활발히 활동하고 있다. 예를
들어 상하이 주웬(竹園)제일하수처리장의 경우, 상하이 여우롄(友
聯)연합체가 85%의 주식을 매입하였다. 따라서 실력과 투자의향의
각도에서 볼 때 민영기업의 수 처리 기초시설 건설투자에로의 진출
은 가능성이 충분하다고 할 수 있다.

2) 민영기업 투자과정중의 장애사항

(가) 관념상의 장애

첫째, 몇몇 이론에 의한 관념상의 장애가 있다. 일부 지방정부의
경우 수 처리 기초시설은 본래 독점적 사업이므로 만약 민간자본이
영입되는 경우에는 시장질서가 혼란스러워 진다고 여기고 있다. 예
를 들어 우한(武漢) 신쪄우취(新洲區)에서 열린 토론회에서 해당
지방정부는 다음과 같은 관점을 제시했다. 즉 국가 유관규정에 근
거하면 본래 독점적인 네트워크형 공기업은 정부가 통제할 수 있어야
하고, 그 경영을 민영기업에게 넘겨줄 수 없다는 것이다. 하지만
본래 독점상태는 모 업종이 시장경제조건 하에서의 경쟁상태를 표현한
말이지 이러한 업종이 본래 정부가 독점을 해야 한다는 말은 아니
다. 위와 같이 본래의 독점개념과 정부의 행정독점개념이 혼합되어
이루어진 이론은 민영기업의 투자를 가로막고 있다. 둘째, 일부 정
부기관이 가지고 있는 정부우선주의 관념으로 인한 장애이다. 국가자금의
수입과 지출, 은행대출, 프로젝트에 대한 심사 등 수많은 구체적
인 사안들에 대해, 유관부문과 실제 사무요원들은 모두 정부우선주의
관념을 가지고 있다. 즉 문제가 있는 국가자금에 의한 프로젝트라
할지라도 조건이 더욱 우수한 민간자본에 의한 프로젝트보다 우선적으로
시행될 수 있도록 길을 터주는 것이다. 이는 미국의 경제철학과 완
전히 상반되는 것으로서, 미국은 효율제일주의를 추구하면서 민간과
이익획득을 위한 경쟁을 벌이지 않는다.

(나) 제도상의 장애

첫째, 많은 지역에서 수 처리 기초시설에 대해 정부부문과 민간부
분이 분리되지 않고 있으며 합리적인 규제제도가 구비되지 않았다.
여기서 말하는 규제란 정부의 기업에 대한 규제뿐만 아니라 정부
의 기업에 대한 승낙도 포함하는 개념이다. 정부는 규제를 통해 소비자와
생산자 쌍방의 이익을 보장할 수 있다. 하지만 현재 정부부문과 민
간부분이 분리되지 않고, 행정과 자본이 분리되지 않아 규제제도의
결함을 초래하고 있다. 이같이 민영기업이 주체적으로 기초시설영
역에 대한 투자할 엄두를 못내는 것은 무시 못할 장애중의 하나이다.
둘째, 급수 및 하수처리 기초시설이용에 대한 징수요금이 너무 낮
아, 그 가격으로는 실제 시장가격을 반영할 수가 없어, 도시 인프라건설에
대한 투자액을 회수하기가 어렵고 이윤도 비교적 낮다. 민간자본
은 이익을 제일의 목적으로 하기 때문에 기초시설 이용요금을 너무
낮게 책정해서는 곤란하고, 민간자본이 이윤확보공간을 찾기 전에
는 민영기업의 참여를 유도하는 것도 힘들 것이다.

(다) 신용상의 장애

많은 지방정부와 지방정부자본은 민영자본에게 신뢰를 심어주지 못
하고 있다. 정부와 정부자본에 대한 신뢰부족은 정부의 행위가 어떤
제약도 받지 않는 데서 기인하며, 이는 시장질서가 훼손되는 가장
근본적인 원인으로 작용한다. 민간자본이 기초시설에 투자하고 나서
투자원금 회수과정 중 각종 문제가 발생하기 마련이다. 현 상태에
서 만약 기대가 더욱 큰 민간자본이 수 처리 기초시설에 대한 투자에
참여한다면, 각급 정부는 반드시 신용을 지켜야 할 것이다. 왜냐하
면 신뢰확보는 투자에 있어서 제일 중요한 항목이기 때문이다.

(라) 금융상의 장애

중국인민은행이 최근 발표한 통계자료에 따르면, 중국의 도시 및
농촌주민의 총 저축액이 8조위엔에 다다른 것으로 나타났다. 여기에
만약 국민의 수중에 있는 현금과 외화 그리고 채권 등을 합치면 민
간유휴자금이 약 10조위엔에 달할 것으로 예측하고 있다. 그런데
현재 민영기업, 특히 중소민영기업이 융자를 받는 데는 아직도 매
우 어려운 실정이다. 이에 대해 베이징시 상업은행 옌샤오옌(嚴曉燕)
행장의 설명에 의하면 주로 4가지 원인으로 인해 융자가 어렵다고
한다. 첫째 신용대출용 자금유입이 적다. 둘째, 국내 상업은행의
대출창구가 너무 좁아, 중소민영기업의 적극성에 불리한 영향을 끼
친다. 셋째, 국가신용담보체계가 불완전하여 기업이 대출시 제공하는
담보원가가 너무 높고, 가치평가, 공증, 등기 등의 수속절차가 복
잡하고 수속비용이 많이 들어 중소민영기업의 부담이 너무 크다.
넷째, 은행의 금융서비스상품이 너무 적기 때문에 중소민영기업의
빈번한 거래업무특징에 적응하기 힘들고 그 결과 중소기업의 요구를
만족시키기 어렵다.

사회주의 시장경제체제가 중국에서 점차 자리를 잡아감에 따라,
중국의 정치체제와 경제체제에 대한 개혁도 부단히 심화되고 있다.
원래 정부의 독점영역이던 수 처리 기초시설사업도 위의 변화에 따
라 점점 더 많은 비 국유 자본으로 하여금 투자욕구를 불러일으키게
하고 있다. 현재 상더(桑德)환경회사와 같은 국내 민영기업이나 프
랑스에 본사를 둔 세계 물 산업의 대표주자들인 수에즈(SUEZ)사와
비방디(Vivendi)사 등의 다국적기업이든 간에 수 처리 기초시설영
역에서 자신들의 실력을 유감없이 발휘할 준비를 이미 완료한
상태이다. 중국정부 또한 수 처리 기초시설건설의 시장화를 위한
사상적으로나 정책적으로 이미 준비가 충분히 되어있는 상황이다.
수 처리 기초시설투자의 시장화는 이미 돌려놓을 수 없는 시대적
조류가 되었다.

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